各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部委、直属机构：
《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》已经国务院同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
附件：关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见
国家发展改革委
2016年8月16日
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附件
关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见
党中央、国务院高度重视促进区域协调发展工作。近年来，在 区域发展总体战略指引下，我国区域发展空间布局逐步优化，区域 良性互动格局加快形成，区域发展协调性进一步增强，为国民经济 平稳健康发展作出了重要贡献。经济发展新常态下，区域发展的内 外部环境正在发生深刻变化，促进区域协调发展面临重大机遇，也 存在诸多挑战，特别是区域发展差距仍然较大、老少边穷地区发展 相对落后、一些区域无序开发情况比较突出、促进区域协调发展体 制机制还不完善等问题亟待解决。为进一步贯彻落实新时期党中 央、国务院关于区域发展的一系列重大战略部署，统筹协调东中西 部和东北地区四大板块，优化经济发展空间格局，促进区域协调发 展、协同发展、共同发展，根据《国民经济和社会发展第十三个五 年规划纲要》有关工作部署，提出以下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、 五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照"五 位一体"总体布局和"四个全面"战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，主动适应引领经济 发展新常态，以区域发展总体战略为基础，以"一带一路"建设、京 津冀协同发展、长江经济带发展为引领，坚定不移实施主体功能区 制度，创新完善区域规划和区域政策，健全区域协调发展机制，推 进全国统一市场建设，积极推动形成沿海沿江沿线经济带为主的纵 向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基 本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，为国民 经济持续健康发展和全面建成小康社会作出新贡献。
（二）基本原则。 市场导向，政府推动。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。打破地区分割和隐形壁垒，推动形成全国 统一市场，促进各类生产要素有序自由流动、优化配置；加强区域 发展战略、规划、政策的制定实施和优化调整，不断完善促进基本 公共服务均等化的制度保障。
统筹协调，分类指导。国家层面统筹区域发展战略布局、总体 规划和制度安排，组织编制重要跨区域、次区域规划，强化区域重 大项目、重大政策、重大制度、重大体制的对接，促进区域协调发 展。坚持从各地实际出发，因地制宜、分类指导，按照生态文明建 设的要求，引导各地合理确定经济社会发展目标，并根据区域主体 功能定位，提出不同任务要求，实施差别化的区域政策。
改革创新，开放合作。坚持实施创新驱动发展战略，尊重基层 首创精神，支持重点地区先行先试，打造和依托必要的改革开放平台，努力探索促进区域协调发展的新路径新方式。统筹国际国内区 域合作，深入实施"一带一路"建设、京津冀协同发展、长江经济带 发展三大战略，构建合作机制与交流平台，加快培育参与和引领国 际经济合作竞争新优势。
问题导向，循序渐进。坚持从解决当前影响区域协调发展的突 出问题入手，分阶段设定目标任务，在抓好区域规划和政策文件贯 彻实施的同时，加快建立健全区域协调发展体制，逐步形成长效机 制，推动区域协调发展工作进入法治化、规范化轨道。
（三）主要目标。到 2020 年，区域协调发展新格局基本形成， 区域发展差距进一步缩小，区域协调发展体制机制更加完善，区域 开发秩序进一步规范，区域一体化发展、城乡协调发展和全国统一 市场建设取得重大进展，基本公共服务均等化总体实现，社会发展 和人民生活水平显著提高，区域性整体贫困问题得到解决，绿色循 环低碳发展水平明显提升，生态环境质量持续改善，全国各地区人 民共享全面建成小康社会成果。
二、优化经济发展空间格局
（四）深入推进实施区域发展总体战略。进一步加强对东、中、 西部和东北地区发展的统筹协调，积极推动沿大江大河、沿边沿海 和沿重要交通干线的经济增长带建设，促进生产要素在更广区域内 有序自由流动，构建东中西、南北方协调联动发展的新格局。把深 入实施西部大开发战略放在优先位置，更好发挥"一带一路"建设 对西部大开发的带动作用，促进生产要素向西部地区流动和集聚，着力培育新的经济增长点和增长极，开工建设一批重大项目，不断 提升基础设施建设和基本公共服务水平，巩固国家生态和边疆安 全。大力推动东北地区等老工业基地全面振兴，着力完善体制机制， 深入推进重点领域改革，扩大面向东北亚及欧美国家（地区）的开 放合作，积极推进结构调整，支持产业结构单一地区（城市）加快 转型，着力鼓励创新创业，培育提升内生发展动力，着力保障和改 善民生，促进资源型城市可持续发展。进一步发挥中部地区承东启 西、连接南北的独特优势，制定实施新十年促进中部地区崛起规划， 完善支持政策体系，激活发展潜力，加快综合交通运输体系建设， 有序承接产业转移，积极推进新型城镇化，全面深化对内对外开放 合作，进一步吸纳人口、集聚产业和增强综合实力。支持东部地区 率先创新发展，积极借鉴国际先进经验，着力推动全面深化改革和 制度创新，加快实现创新驱动发展，进一步扩大对外开放合作，加 快建立全方位开放型经济体系，积极探索陆海统筹新机制，更好发 挥在全国经济增长中的重要引擎和辐射带动作用。
（五）重点实施好三大战略。深入推进"一带一路"建设，注重 与区域开发开放相融合，强化东部地区的龙头引领和中西部内陆腹 地的战略支撑作用，加快推进"一带一路"核心区、战略支点、开放 门户及对外大通道建设，推进与沿线国家和地区互联互通，开展多 领域务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格 局。积极推动京津冀协同发展，以资源环境承载能力为基础，强化 水资源环境承载能力刚性约束，调整优化经济结构和空间结构，有序疏解北京非首都功能，推进交通一体化、生态环保、产业转型升 级三大领域率先突破，加快推进大气污染联防联控，完善协同发展 体制机制，编制京津冀空间规划，建设以首都为核心的世界级城市 群，打造京津冀协同创新共同体，辐射带动环渤海地区和北方腹地 发展。推进长江经济带发展，坚持生态优先、绿色发展，把修复长 江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，大力提升资源环境承载 能力，着力推进长江重大生态修复、航道治理、沿江公用码头等重 大工程和项目建设，构建高质量综合立体交通走廊，引导产业优化 布局和分工协作，推动长江上中下游地区协同发展、东中西部互动 合作。
（六）全力实施脱贫攻坚。充分发挥政治优势和制度优势，采 取超常规措施，坚决打赢脱贫攻坚战。推进精准扶贫、精准脱贫， 创新扶贫开发方式，进一步整合资源，加快实施发展生产、易地扶 贫搬迁、生态补偿、教育扶贫、社保兜底等精准扶贫工程，健全精 准扶贫工作机制，因人因地施策，提高扶贫实效。加强贫困地区基 础设施建设，支持因地制宜发展特色经济。不断提高贫困地区公共 服务水平，基本完成存量危房改造，提升医疗服务水平，切实抓好 义务教育和职业培训，尽力阻断贫困代际传递。
（七）扶持特殊类型地区发展。加大对革命老区、民族地区、 边疆地区和困难地区的支持力度。支持革命老区开发建设，完善革 命老区振兴发展支持政策，推动赣闽粤原中央苏区等重点贫困革命 老区振兴发展。把加快民族地区发展摆到更加突出的战略位置，坚持和完善民族区域自治制度，完善差别化支持政策，推动建立各民 族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融。 推进边疆地区开发开放，加强基础设施互联互通，大力推进兴边富 民行动。加强规划引导和政策支持，促进资源枯竭、产业衰退、生 态严重退化等困难地区转型发展，研究支持产业衰退地区振兴发展 的政策措施。加大对特殊类型地区的财政金融支持力度，改善基础 设施条件，提高基本公共服务能力和水平，支持有序承接产业转移， 发展优势产业和特色经济，吸引富余劳动力转移就业，强化生态保 护和修复，完善生态补偿机制。
（八）加快城市群建设发展。优化提升东部城市群，支持京津 冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群继续在制度创新、科技进 步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争 新优势，建设具有世界影响力的城市群。支持北京、上海建设具有 全球影响力的科技创新中心，建设一批创新型（试点）省份和城市， 推进以科技创新为核心的全面创新，为全国创新驱动发展做好示 范。提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地 区城市群，支持成渝、中原、长江中游、哈长、关中平原、北部湾 等城市群深化对内对外开放，加快新型工业化和新型城镇化进程， 壮大现代产业体系，完善基础设施网络，增强对区域和全国经济社 会发展的支撑作用。依托省会城市、重要节点城市等区域性中心城 市，加强区域协作对接，加快产业转型升级，实现集约发展、联动 发展、互补发展，形成辐射带动区域整体发展的城市群。编制重点城市群规划，以重点城市群为依托，促进跨行政区经济区发展。促 进城镇发展与产业就业支撑和人口集聚相协调，统筹推进国家级新 区、产城融合示范区、临空经济区等发展，研究制定促进县域特色 经济发展的政策举措，加快推进城乡协调发展。
（九）拓展蓝色经济空间。坚持陆海统筹，发展海洋经济，科 学开发海洋资源，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国，拓展我 国发展战略空间。按照以陆促海、以海带陆、人海和谐的原则，促 进海洋经济发展，加强陆海基础设施对接，促进陆海产业融合发展， 构建陆海统筹开发格局。以全国海洋经济发展试点区建设为重点， 优化海洋产业结构，发展海洋科学技术，打造若干海洋经济圈和特 色海洋产业园区。加强远洋和大洋深部资源的开发利用。严格控制 围填海规模，强化近海、海岸带和沿海滩涂的保护与合理开发利用， 适时出台关于加强沿海滩涂保护与开发的政策措施。加强沿海地区 海洋防灾减灾能力建设，保障沿海社会经济可持续发展。推进海岛 保护利用，预留后备开发资源，推动海岛地区经济社会发展，创新 绿色、节能、环保的生态型海岛经济发展新模式。
（十）构建生态安全屏障。把生态文明理念贯穿区域发展总体 战略实施的全过程，构建高效安全国土开发保护格局。加快完善主 体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展，加快生态 安全屏障建设，形成以青藏高原、黄土高原-川滇、东北森林带、 北方防沙带、南方丘陵山地带、近岸近海生态区以及大江大河重要 水系为骨架，以其他重点生态功能区为重要支撑，以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。健全国土空间用途管制制度，将 用途管制扩大到所有自然生态空间。加强重点生态功能区、生态环 境敏感区和脆弱区等保护和管理，合理划定生态保护红线，落实最 严格水资源管理制度，强化水资源节约保护，加大重要饮用水水源 地保护力度，推进河湖生态保护和修复，加强水土流失综合防治， 增强涵养水土、防风固沙能力，保护生物多样性，加强海洋和海岛 生态系统保护和修复。全面推动资源能源节约，落实最严格的耕地 保护制度和最严格的节约用地制度，大力发展循环经济，加强环境 保护和污染治理。加快解决重点区域、流域和海域的突出环境问题， 鼓励开展跨行政区的生态环保合作，促进生态产品和环保基础设施 共建共享，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式，开 展跨区域联合执法。以流域为单元，系统推进国土综合整治，维护 流域生态安全。
三、完善创新区域政策
（十一）加强区域政策顶层设计。探索建立科学规范的区域发 展水平评价体系。按照建设全国统一大市场的要求，在科学划分区 域类型的基础上，以区域发展总体战略为基础框架，以不同地区主 体功能定位、经济社会发展水平和基本公共服务水平为基本依据， 推进建立和完善内涵清晰、措施有效、管理规范、分类指导的区域 政策体系。完善区域政策制定实施的磋商与协同推进机制，以及政 策调整的综合评估与决策机制，探索将公众参与、专家论证、风险 评估、合法性审查等确定为政策制定的重要程序。加强区域发展环境影响评价及水资源论证，依法开展环境影响跟踪评价，强化能源 资源节约管理，促进区域经济与资源环境协调发展。
（十二）提高区域政策的精准性。充分发挥区域发展总体战略 的指向作用，完善区域政策与财政政策、货币政策、产业政策、投 资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，优化政策目标 体系和工具组合，缩小政策单元，完善差别化的区域发展政策，提 高区域政策协同性、精准性、可操作性和有效性。适应引领经济发 展新常态，根据经济走势和地区经济分化的特点，加强分类指导。 对制造业体系比较完整、产能过剩行业比重较大、国有企业比重较 大、生态功能和农业地位重要、滞缓衰退严重和资源枯竭等不同类 型地区，出台有针对性的政策举措，积极推进供给侧结构性改革， 发展新经济，培育新动能，促进各地区充分发挥比较优势，破解发 展瓶颈和发展难题，提升综合竞争力和实力，推动结构优化和动力 转换，对于重大改革政策可在重点区域、行业、领域先行开展试点 示范。区域政策应更加注重促进区域间社会事业均衡发展和基本公 共服务均等化，特别要加大对老少边穷等欠发达地区的扶持力度。 推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加大一般性转移支 付比重，提高地方自身发展能力。强化对区域经济形势的监测预测 和跟踪分析，建立与之联动的区域政策动态调整机制。
（十三）发挥区域规划指导约束作用。充分发挥区域规划对国 土空间开发和经济社会发展的综合协调作用，做好区域规划与国民 经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、镇总体规划、环境保护规划、水资源综合规划等衔 接配合。落实国家级区域规划管理有关规定，进一步突出国家对跨 行政区的重要发展轴带和经济区布局发展的宏观统筹，促进各区域 联动协调发展，强化跨省（区、市）的区域规划对编制区域内省（区、 市）级总体规划、专项规划的指导和约束作用。
（十四）优化规划政策实施与评价机制。健全区域规划实施体 系，综合运用法律、经济、技术、行政等多种手段，充分发挥相关 工作推进领导小组、部际联席会议等协调机制作用，建立和完善运 行高效的规划实施机制。探索构建区域规划与政策实施绩效评价与 考核体系，建立区域规划与政策实施跟踪评估与动态优化完善机 制。根据区域规划实施情况中期评估和执行期满全面评估结果，可 以按程序调整、废止或续编规划。其中国家级规划评估结果需向国 务院报告。完善公众参与和社会监督机制，对于不涉及国家秘密的 区域规划，尽可能开展第三方评估，定期向社会公布规划实施及相 关评估情况。
四、加强区域合作互动
（十五）推进区域协同发展。进一步加强规划引导和政策指导， 加快基础设施互联互通，推动科技合作与协同创新，推进生态环境 保护合作，深化社会事业领域合作，促进区域协同发展、有条件的 地区一体化发展。推动京津冀、长三角、珠三角不断扩大协同合作 领域和范围，促进环渤海地区合作发展，推动东北地区新一轮振兴， 深化泛珠三角、泛长三角区域合作，提升合作层次和水平。支持成渝、中原、长江中游、关中-天水、北部湾等中西部重点经济区结 合贯彻国家战略规划，加快一体化发展进程。探索建立毗邻省份发 展规划衔接机制，支持和鼓励在省际交界地区开展区域一体化发展 试点试验。注重以区域一体化促进全国统一市场建设，通过改革创 新打破地区分割和利益藩篱，清理和废除妨碍全国统一市场和公平 竞争的各种规定和做法，促进人员、技术、资本、货物、服务等要 素有序自由流动，全面提高资源配置效率。
（十六）促进产业有序转移与承接。结合实施三大战略，充分 发挥中西部和东北地区比较优势，落实和完善相关支持政策，加强 对重点地区产业转移的政策引导，支持承接产业转移示范区建设， 进一步优化产业空间布局，引导产业集聚发展。坚持市场导向，完 善产业协作体系，尊重企业在产业转移中的主体地位，充分利用信 息化手段推动区域产业结构优化调整，探索建立区域产业转移引导 制度和区域产业链条上下游联动机制。创新各类园区管理模式和运 行机制，鼓励有条件地区发展"飞地经济"，鼓励中西部和东北地 区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产 业园区，支持在省（区、市）毗邻地区合作共建产业园区，及时推 广成功模式和做法。充分发挥高新技术产业开发区在产业转移升级 中的作用，积极推进产业技术协同创新，鼓励新业态新模式，发现 和培育新的经济增长点。支持设立老工业基地产业转型升级示范区（园区），促进产业向高端化、集聚化、智能化升级。要严把产业 承接准入门槛，加强重点用能企业节能监管，加大污染防治和环境保护力度，发展循环经济，推动产业转移、经济发展与资源环境相 协调。
（十七）加大对口支援和帮扶工作力度。深入推进对口支援西 藏、新疆和青海等四省藏区工作，进一步加大对民族地区、革命老 区、集中连片特殊困难地区、丹江口库区及其上游地区等的对口支 援或帮扶力度。优化对口支援和帮扶工作体制机制，充分发挥支援 方在资金、技术、人才、体制、信息等方面的优势，创新帮扶形式， 拓展工作领域，突出改善民生，加强支援方与受援方互动，促进受 援地区经济社会又好又快发展。强化东西扶贫协作，推动人才、资 金、技术等要素有效对接。鼓励各地区自行开展对口支援和结对帮 扶工作。
（十八）深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展。进一步 发挥港澳在对外开放和"一带一路"建设中的独特优势，鼓励内地与 港澳企业合作走出去。加大内地对港澳开放力度，推动内地与港澳 关于建立更紧密经贸关系安排升级。加快深圳前海、广州南沙、珠 海横琴等粤港澳合作平台建设。深化泛珠三角区域合作，支持广东 省会同港澳共同编制粤港澳大湾区发展规划。促进两岸经济融合发 展，推动两岸产业优势互补、融合发展，加快海峡西岸经济区以及 平潭综合实验区、福州新区、昆山深化两岸产业合作试验区等平台 建设，积极探索两岸合作新模式。
（十九）积极参与国际区域合作。以"一带一路"建设为统领， 实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。完善对外开放区域布局，探索扩大内陆沿边 开放新模式和新路径，建设内陆开放战略支撑带，继续坚定不移扩 大沿海开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育具 有全球竞争力的经济区。加强区域、次区域合作，进一步发挥澜沧 江-湄公河合作、大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊、 中亚区域经济合作、图们江地区开发合作等国际区域合作机制作 用。充分利用高层领导会晤、各类政府间合作委员会及下设的地方 政府合作分委会等平台机制，推动地方开展国际区域合作。加强边 境口岸建设管理，提高通关效能，提升对外开发开放平台水平，推 进重点开发开放试验区建设，支持边境经济合作区发展，稳步建设 跨境经济合作区，更好发挥境外经贸合作区的带动作用。
五、健全区域协调发展机制
（二十）建立健全区际利益平衡机制。健全市场机制，有效发 挥政府、企业和社会组织等多元主体的作用，充分调动社会力量， 鼓励成立各类区域性社会组织，构建多层次、多领域的区域合作网 络。创新合作机制，健全区域合作服务体系，形成东西互动、南北 协调的合作发展格局。强化互助机制，完善发达地区对欠发达地区 的对口支援制度和措施，促进对口支援从单方受益为主向双方受益 进一步深化。健全扶持机制，以推进基本公共服务均等化为方向， 加大对欠发达地区的支持力度，继续在经济政策、资金投入和产业 发展等方面加大对中西部地区的支持，进一步完善对粮食主产区、 资源产区的利益补偿机制，建立健全稀缺资源、重要农产品(000061,股吧)的价格形成机制，有效平衡输出地和输入地的利益关系。健全生态保护补 偿机制，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态 保护补偿机制和地区间横向生态保护补偿制度，探索市场化的生态 保护补偿机制。
（二十一）支持发挥平台创新示范作用。鼓励国家级新区、国 家级综合配套改革试验区、重点开发开放试验区以及其他各类区域 发展平台大胆创新探索，在建立区际间利益分享与平衡机制、跨区 域综合管理机制、统筹城乡发展等方面进行探索试验，努力形成一 批可复制、可推广的成功经验。积极推进国家自主创新示范区建设， 继续在部分区域系统推进全面创新改革试验，形成若干具有创新示 范和带动作用的区域性创新平台。同时，通过在有条件的地区新设 特殊功能区、试验区等，打造重大改革试验平台，支持在一些重点 领域和关键环节进行探索，为推动我国深化改革发挥积极的试验示 范作用。
（二十二）推动区域治理法治化。进一步深化促进区域协调发 展法规体系建设的基础问题研究，在总结过去实践经验和借鉴国外 成功做法的基础上，逐步推进促进区域协调发展立法进程，实现以 法律形式规范区域协调发展的目标原则、战略重点、责任分工、体 制机制等，增强约束性和权威性。
六、切实加强组织领导
（二十三）加强统筹协调指导。发展改革委要会同有关部门切 实加强对全国区域协调发展的战略规划和政策统筹，加快推进重点领域、关键环节改革创新，建立健全有利于区域协调发展的长效机 制和跨地区跨部门重点项目、重大工程、重要事项协调推进机制。
（二十四）加大督促落实力度。国务院有关部门要加强对促进 区域协调发展各项工作落实的督促检查，做好对区域规划与区域政 策实施情况的跟踪分析和评估，强化重点项目建设、重大事项落实 的督查，重要情况及时向国务院报告。要根据国家总体要求，积极 研究出台并落实有利于促进区域协调发展的专项政策和具体举措。 开发性、政策性金融机构要结合自身优势，为促进区域协调发展发 挥积极作用。要完善社会监督机制，鼓励社会传媒和公众有序参与 区域规划与区域政策的实施和监督。
（二十五）强化上下联动协作。国务院有关部门要加强对地方 工作的指导，支持地方落实好国家区域发展总体战略，积极参与地 方政府合作联席会议和区域合作组织开展的相关活动，协助地方制 定专项方案和具体举措，推动区域发展总体战略以及重大区域规 划、区域政策在地方落到实处、见到实效；要指导并鼓励各地开展 有利于促进区域协调发展的试点试验，着力帮助解决试点中的突出 问题。各省（区、市）人民政府要按照党中央、国务院决策部署， 明确责任分工，完善激励约束机制，积极主动作为，落实各项工作 任务，着力解决本地区发展不平衡、不协调问题；要加强与国家有 关部门和毗邻地区的沟通衔接，积极探索跨区域利益协调机制，形 成区域协调发展合力，实现互利共赢。